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Lobbying na administração pública italiana

Por Advogado Luiz Scarpelli

A fim de falar de lobbying, em suas várias formas e variações, seja em nível oficial, seja em nível não oficial, mas de qualquer forma uma atividade, digamos, infelizmente, "antipática" aos olhos de muitas pessoas que nem mesmo sabem exatamente o que isso significa ou pode significar, porque acham que é uma atividade ilegal, principalmente porque não conhecem o lobbying formal e legal feito de forma transparente e para o bem, precisamos falar primeiro de democracia, transparência e publicidade.

Em geral, sem entrar em maiores detalhes sobre a democracia, esta é a forma de governo em que a soberania é exercida pelo povo. Ou seja, os cidadãos, por meio dos mecanismos de consulta popular, direta ou indireta, podem escolher e eleger livremente seus representantes. O instrumento de escolha é o sufrágio, ou seja, o direito de voto. E esses representantes, depois de eleitos e escolhidos pela maioria, representarão os direitos e interesses de todos, mesmo daqueles que não os elegeram. Como disse, obviamente, não vou entrar em detalhes aqui sobre democracia, seu desenvolvimento histórico, suas faces e suas peculiaridades, porque seriam necessárias pelo menos 100 páginas e meses de estudo. Portanto, é importante destacar aqui que esses políticos eleitos pelo povo, direta ou indiretamente, representantes de direitos e também defensores do interesse público, representam toda a comunidade, mesmo aqueles que não votam ou que decidiram não exercer seu direito de sufrágio. Este é um princípio fundamental, previsto no artigo 1º da Constituição italiana.

Em termos de transparência, esta instituição é fundamental para a existência da democracia. Sendo este também um princípio básico da administração pública, previsto na Lei 241/1990. Ou seja, não existe um regime verdadeiramente democrático com representantes eleitos pelo povo, onde a transparência não esteja presente. A transparência é um pré-requisito necessário para a existência da democracia. Esta instituição moderna, transparente, nova na nossa vida em sociedade, garante ou pelo menos deve garantir a utilização responsável dos recursos públicos e o acesso a todas as decisões que afetem o interesse dos cidadãos e da comunidade.

Os cidadãos, felizmente, hoje, já não aceitam decisões tomadas no escuro, digo “a portas fechadas”, dentro de edifícios onde há quem pense que pode usar a sua função pública na defesa dos seus interesses e interesses privados. A sociedade civil formada por verdadeiros cidadãos, que exercem a sua cidadania, cada dia mais consciente, quer e exige absoluta transparência de todos os atos públicos, obviamente na defesa dos seus direitos e da sua própria democracia, uma vez que estes representantes foram eleitos democraticamente pelo povo, e seus líderes nomeados representam interesses públicos, não os seus interesses próprios ou privados.

Aqui chegamos à publicidade, outro princípio básico da pública administração, também previsto na lei 241/1990. Então, gostaria de dizer que hoje não há mais espaço, como tínhamos antes e há séculos, para interesses privados dentro da administração pública. E como vemos, a cada dia, com a publicidade dos atos e com a importante atuação da imprensa independente, aqueles agentes públicos que desrespeitam essas regras são e serão julgados publicamente, mais cedo ou mais tarde, cada vez mais. Então, nesse ponto gostaria de dizer que não é mais possível voltar atrás nesta conquista social, ou seja, pedimos e queremos transparência e publicidade absoluta em tudo o que diz respeito ao interesse público.

Agora sim, depois desta pequena introdução, posso falar sobre lobbying. Em primeiro lugar, gostaria de dizer que o lobbying existe e sempre irá existir.

Conhecida pela grande maioria dos cidadãos como uma atividade desonrosa, precisamos de correção para separar o lobbying formal daquele informal, e do lobbying desonesto e de interesses ocultos chamados "subornos", do lobbying transparente, isto é, aquele feito de forma aberta e clara, pública e legal. Os corruptos e os corruptores estão bem cientes do poder da política e dos políticos, porque é aí que se encontram a capacidade de decisão e a manipulação de interesses sobre os recursos públicos. Por isso, sabemos que não é de hoje que o crime organizado e a máfia financiam as eleições de políticos corruptos que trabalham pelos seus interesses para que tenham seus próprios representantes dentro da classe dominante.

E, mesmo quando esses resultados diretos fracassam pela manipulação do processo democrático, eles têm à sua disposição o lobbying criminoso e informal, comumente conhecido como "suborno", dentro dos prédios do governo e no parlamento, onde podem "adquirir" e "obter" o que eles querem em troca de dinheiro e benefícios, desde a lei até contratos públicos bilionários.

Então, em Bruxelas, por exemplo, temos a atividade de lobbying formalizada. Lá existem profissionais registrados que representam os interesses privados e levam esses interesses aos políticos. Tudo é (ou pelo menos deve ser) registrado: reuniões, encontros, os motivos, o que foi tratado, etc. E depois disso, os políticos, sabendo de tudo aquilo que concerne a todos os outros interesses confrontados e em jogo, poderão avaliar melhor toda a situação, podendo assim julgar e tomar a melhor decisão no interesse da comunidade.

Então, esse seria o caminho certo. Funciona assim? Obviamente, não. Não estamos no "mundo dos contos de fadas". No entanto, neste caso, como vemos em Bruxelas, estamos pelo menos perante uma possibilidade mínima de controle, porque sabemos quem falou a quem, e o interesse de quem foi encaminhado a quem. Portanto, se os políticos irão levar em consideração as informações que receberam para o bem, se eles irão trabalhar para o interesse público ou para os interesses privados, enquanto representantes públicos, esta é outra história, que diz respeito à subjetividade moral e à honestidade na condução da responsabilidade pública. No entanto, neste caso em que temos alguma transparência, como disse acima, pelo menos sabemos quem representa quem, quem decidiu algo "em favor" de quem e porque o decidiu.

Essa transparência, mesmo na atividade de lobbying, é necessária e importante. Gostaria de esclarecer que os portadores dos interesses que fazem o lobbying (nem sempre desonestos) estarão sempre perto dos políticos, estejam eles registrados ou não. Como afirmei, em Bruxelas é possível exercer lobbying, mas mesmo sem registro, porque o registro não é obrigatório. Este é um ponto negativo, a inscrição "no registro de lobistas" deveria ser obrigatória e a profissão também deveria ser regulamentada. Precisamos enfrentar essa realidade. Embora a informalidade não signifique ilegalidade, ajuda a corrupção. Quanto mais transparentes as coisas, mais difícil será a vida dos corruptos e corruptores.

Contrariamente a esta modalidade de lobbying, digamos formal, temos o lobbying secreto e de suborno. Ou melhor, aquele sistema corrupto que sempre esteve muito próximo da política suja e dos políticos corruptos. Em suma, o sistema falho e inaceitável que sempre foi utilizado por quem trabalha na administração pública para seus interesses próprios e privados. Logo, é melhor publicidade e transparência em todos os atos de interesse público ou é melhor informalidade e tudo feito no escuro, como sempre foi feito, a portas fechadas e dentro de edifícios? Certamente, a não formalização da atividade de lobbying e a não regulamentação da profissão ajudarão a dar continuidade a essa realidade brutal: a corrupção e o tráfico de influência na administração pública.

Infelizmente, na Itália, a profissão ainda não está regulamentada. E todo o lobbying é feito hoje no modelo primitivo. Ou seja, à porta fechada, dentro de edifícios e em reuniões secretas. Sendo assim, obviamente, como deixei claro aqui, depois de estudar a instituição do lobbying em suas várias faces e diagnosticar a situação, é muito melhor que tudo relacionado ao interesse público seja amplamente conhecido por toda a comunidade. E todos os interesses de todos os particulares devem necessariamente ser do conhecimento de todos, de forma a garantir a mais ampla transparência e clareza em todos os atos e em todas as decisões.

Na Itália, o lobbying ainda não é regulamentado. E essa lacuna legislativa ajuda a corrupção. Tudo o que se resolve atrás de portas fechadas é considerado, acredito, sob as sombras. Ao contrário, lobistas com atividades regulamentadas, que tenham feito curso regular de formação, legalmente inscritos em cadastro profissional, controlado e fiscalizado, por exemplo, pela ANAC, poderão levar, porque isso será feito de qualquer forma, o interesse de seus representantes de forma transparente, à administração pública.

As reuniões entre particulares e aqueles que exercem uma função pública devem ser gravadas e disponibilizadas no site da administração pública. Os projetos ou produtos, respeitando o direito à propriedade criativa e o segredo industrial, devem ser divulgados no site da administração pública. Se um executivo recebeu um representante de uma multinacional, isso deve ser anunciado no site da administração pública. Para concluir, penso que o lobbying, feito de forma regular e formal, é um índice de democracia.

O lobbying feito para o bem é uma garantia de respeito às democracias e aos princípios fundamentais da administração pública, como transparência e publicidade. Da mesma forma, o respeito a valores, como legalidade, razoabilidade, proporcionalidade, bom desempenho, etc.

Não é de hoje que o sistema de lobbying funciona abertamente em regimes democráticos, como nos Estados Unidos. Lá, os cidadãos sabem exatamente e claramente quem é o político que defende determinado tipo de interesse. E obviamente, quem é o real titular daquele interesse. Assim, torna-se possível distinguir se aquele interesse defendido é público ou privado. Somente a transparência e a publicidade são capazes disso.

Eu gostaria de dizer que o lobbying formal, legal e controlado, não apenas torna mais difícil a corrupção e a vida dos corruptos e corruptores, como também respeita a democracia, porque torna possível para os cidadãos entenderem o que estão fazendo aqueles políticos em quem eles confiaram para representar o interesse público.

Neste ponto, sou absolutamente a favor da regulamentação e legalização do lobbying, principalmente na Itália, com a criação de cursos de formação e do registro profissional nacional, sendo vedado o exercício da atividade de forma informal e considerando isso um crime grave; com a publicidade de todas as reuniões entre particulares e a administração pública, e seus conteúdos, como forma de viabilizar um amplo controle, por parte dos órgãos e instituições de fiscalização e combate à corrupção; obrigar lobistas e empresas que trabalham com lobbying a se registrar e contabilizar seus ganhos, emitindo notas fiscais e pagando impostos, que devem ser estritamente controlados pelo Estado e pela polícia financeira; e obrigar os gestores públicos a publicarem, no site da administração transparente, todas as reuniões que tenham sido realizadas com particulares (pessoas físicas ou jurídicas), transformando num grave delito a não publicidade e a falta de transparência, neste sentido. Penso que a única maneira que temos à nossa disposição para realmente combater a corrupção é aplicar todos os princípios fundamentais, relativos à administração pública e que já temos à nossa disposição, em nossas mãos, não os deixando mais, inúteis, como lettere morte.

Luiz Scarpelli

Advogado ítalo-brasileiro;
Inscrito na Ordem dos Advogados do Brasil (MG, SP, RJ, ES e GO);
Inscrito na Ordem dos Advogados de Portugal (Coimbra, como Advogado); 
Inscrito na Ordem dos Advogados na Itália (Roma, como Avvocato Stabilito); 
Membro do Council of Bars and Law Societies of Europe (Bruxelas, come Advogado).

Studio Legale Adv. Luiz Scarpelli

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Il lobbying nella pubblica amministrazione

Problematiche e Soluzioni.

Adv. Luiz Scarpelli

Per parlare di lobbying, nelle sue diverse forme e variazioni, sia a livello ufficiale, sia a livello non ufficiale, però di qualsiasi modo una attività diciamo sfortunatamente “antipatica” agli occhi di tante persone che addirittura non conoscono cos’è esattamente e cosa significa o può significare il lobbying, perché pensano essere un’attività illecita, principalmente perché non conoscono il lobbying formale e legale, fatto di modo trasparente e per il bene, abbiamo bisogno parlare prima di democrazia, trasparenza e pubblicità. In linea generale, senza approfondire sul tema democrazia, questa è la forma di governo in cui la sovranità è esercitata dal popolo. 

Cioè, i cittadini attraverso i meccanismi di consultazione popolare, sia diretta, sia indiretta, possono liberamente scegliere e eleggere i suoi rappresentanti. L’istrumento di scelta è il suffragio, cioè, il diritto di voto. E questi rappresentanti,  dopo eletti e scelte dalla maggioranza, rappresenteranno i diritti e gli interessi di tutti, anche di quelli che non gli hanno scelto. Come ho detto, non approfonderò qui ovviamente sul tema democrazia, il suo sviluppo storico, le sue facce e le sue peculiarità, perché avrebbe bisogno di almeno 100 pagine e mesi di studio. Allora, importante distaccare qui che questi politici eletti dal popolo, diretta o indirettamente, rappresentanti di diritti e anche difensori degli interessi pubblici, rappresentano tutta la collettività, anche quelli che non votano o quelli che hanno deciso di non esercitare il suo diritto di suffragio. Questo è un principio fondamentale previsto nell’articolo 1 della Costituzione Italiana. 

Quanto riguarda alla trasparenza, questo istituto è fondamentale per l’esistenza della democrazia. Essendo questo anche un principio basilare della pubblica amministrazione previsto nella legge 241/1990. Cioè, non esiste un regime veramente democratico con rappresentanti eletti dal popolo, dove non è presente la trasparenza. La trasparenza è presupposto necessario per l’esistenza della democrazia. Questo moderno istituto, la trasparenza, nuovo nella nostra vita in società, garante o almeno dovrebbe garantire l’uso responsabile delle risorse pubbliche e accesso a tutte le decisioni che riguardano l’interesse pubblici dei cittadini e della collettività. 

I cittadini, fortunatamente oggi, non accettano più le decisioni prese al buio, dico a “porte chiuse” dentro dei palazzi dove ci sono quelli che pensano che possono usare la loro funzione pubblica in difesa degli loro interesse e degli interessi privati. La società civile formata dai veri cittadini, che esercitano la loro cittadinanza, ogni giorno più coscienti, vuole e esige assoluta trasparenza di tutti gli atti pubblici, ovviamente in difesa dei loro diritti e della propria democrazia, una volta che questi rappresentanti che sono stati democraticamente eletti dal popolo e i loro dirigenti nominati, rappresentano gli interessi pubblici, non gli interesse propri o privati. 

Qui siamo arrivati alla pubblicità, un altro principio basilare della p.a. anche previsto nella legge 241/1990. Allora, vorrei dire che oggi non c’è più lo spazio, come avevamo prima e per secoli, per gli interessi privati nella e dentro della p.a. E come stiamo vedendo oggi, tutti i giorni, con la pubblicità degli atti e con l’importante attività della stampa indipendente, quelli agenti pubblici che non rispettano queste regole sono e saranno pubblicamente giudicati, prima o poi, ogni volte più. Allora, a questo punto vorrei dire che non è più possibile tornare indietro in questa conquista sociale, cioè, chiediamo e vogliamo assoluta trasparenza e pubblicità in tutto ciò che riguarda l’interesse pubblico. Adesso sì, dopo questa piccola introduzione, posso parlare di lobbying. Prima di tutto vorrei dire che il lobbying c’è sempre stato e sempre ci sarà. 

Conosciuto dalla stragrande maggioranza  dei cittadini come un’attività disonorevole, abbiamo bisogno per correttezza separare il lobbying formale di quello informale e il lobbying disonesto e di interessi nascosti denominato “di mazzette”, del lobbying trasparente, cioè, quello fatto apertamente e di modo chiaro, pubblico e legale. I corrotti e i corruttori sano bene il potere della politica e dei politici, perché è lì che si trova la capacità decisoria e di manipolazione degli interessi sulle risorse pubbliche. Per questo motivo sappiamo tutti che non è da oggi che la criminalità organizzata e la mafia finanziano le elezioni dei politici corrotti che lavorano per i suoi interessi, così avranno i suoi propri rappresentanti dentro della classe dirigente.

E, addirittura, quando non riescono questi risultati così diretti tramite la manipolazione del processo democratico, hanno a disposizioni il lobbying criminoso e informale, conosciuto volgarmente come di “mazzette”, dentro dei palazzi di governo e nel parlamento, dove possono “acquisire” e “ottenere” quello che vogliono in cambio di denaro e di vantaggi, da legge a appalti pubblici miliardari. Allora, in Bruxelles ad esempio, abbiamo l’attività di lobbying formalizzata, ufficiale. Lì, ci sono professionisti registrati che rappresentano gli interessi privati e portano questi interessi ai politici. Tutto viene (o almeno devono essere) registrato: riunioni, incontri, le motivazioni, quello che è stato portato, ecc. E dopo questo, i politici conoscendo tutto ciò e quello che riguarda tutti gli altri interessi confrontati e in gioco, potranno valutare meglio tutta la situazione, e così possono giudicare e prendere la migliore decisione nell’interesse della collettività. 

Allora, questa sarebbe la strada giusta. Funziona così? Ovvio che non. Non siamo nel “mondo delle favole”. Però, in questo caso, come vediamo a Bruxelles, siamo almeno davanti una minima possibilità di controllo, perché sappiamo chi ha parlato con chi, e l’interesse di chi è stato portato a chi. Allora, se i politici prenderanno in considerazione quelle informazioni che hanno ricevuto per il bene, se lavoreranno per gli interessi pubblici o per gli interessi privati come rappresentati pubblici, questo à un’altra storia, che riguarda alla soggettività morale e l’onestà nella conduzione della res pubblica. Però, in questo caso in cui abbiamo un po’ di trasparenza, come ho detto sopra, almeno sappiamo chi rappresenta chi, chi ha deciso qualcosa in “favore” di chi e perché ha deciso così. 

E questa trasparenza, penso io, anche nell’attività di lobbying, è necessaria e importante. Vorrei chiarire che i portatori di interessi che fanno i lobbying (non sempre disonesti) saranno sempre lì vicini ai politici, indipendentemente di essere registrati o non. Come ho detto, a Bruxelles è possibile esercitare l’attività di lobbying, però anche senza registrarsi, perché il registro non è obbligatorio. Questo è un punto negativo, dovrebbe essere obbligatoria l’scrizione “nell’albo del Lobbisti” e anche la professione del Lobbying dovrebbe essere regolamentata. Abbiamo bisogno confrontare questa realtà. E l’informalità non significa illegalità, però aiuta la corruzione. Quanto più trasparenti sono le cose, più difficile sarà la vita dei corrotti e dei corruttori. 

Contrariamente a questa modalità di lobbying, diciamo formale, abbiamo il lobbying nascosto e di mazzette. O meglio, quello sistema corrotto che c’è sempre stato molto vicino alla politica sporca e ai politici corrotti. In riassunto, il sistema fallito e inaccettabile usato da sempre per quelli che lavorano dentro della p.a. per gli interessi propri e privati. Allora, è meglio la pubblicità e la trasparenza in tutti gli atti che riguardano l’interesse pubblico o è meglio l’informalità e tutto fatto ai buoi come è stato fatto da sempre, a “porte chiuse” e dentro dei palazzi? Sicuramente, la non formalizzazione dell’attività di lobbying e la regolamentazione della professione aiuterà la continuità di questa bruta realtà: corruzione e traffico di influenza dentro della p.a. Sfortunatamente in Italia la professione non è ancora regolamentata. E tutta l’attività di lobbying viene fatta fono oggi nel modello primitivo. 

Cioè, a porte chiuse, dentro dei palazzi e in riunione segrete. Allora, ovviamente, come ho lasciato chiaro qui, dove aver studiato l’istituto del lobbying nelle sue varie facce e facendo la diagnosi della situazione, è molto meglio tutto ciò che riguarda l’interesse pubblico essere di ampia conoscenza di tutta la collettività. E tutti gli interessi di tutti i privati innanzi la p.a. devono per forza essere conosciuti da tutti, di modo a garantire la più ampia trasparente e chiarezza in tutti gli atti e tutti i decisioni. In Italia non è ancora regolamentata l’attività di lobbying, come ho detto. E questo buco legislativo aiuta la corruzione. Tutto quello che viene risolto a “porte chiuse” è considerato, penso io, sotto l’umbra. In contrario senso, i lobbysti con l’attività regolamentata, che hanno ad esempio fatto un corso regolamentato e di formazione, legalmente inscritti a un albo professionale, controllato e vigilato ad esempio dalla ANAC, potranno portare, perché porteranno di qualsiasi modo, l’interesse dei suoi rappresentati in modo trasparente alla p.a. 

Le riunione tra i privati e quelli che esercitano una funzione pubblica devono essere pubblicamente registrate e pubblicate sul sito della p.a. I progetti o i prodotti, rispettando il diritto alla proprietà di creazione e i segreti industriali, devono essere pubblicizzati sul sito della p.a. Se un dirigente ha ricevuto un rappresentante di una multinazionale questo deve essere pubblicizzato sul sito della p.a. Per concludere penso che l´attività di lobbying, fatta di modo regolare e formale, è indice di democrazia. Il lobbying fatto per il bene, è garanzia di rispetto alla democrazie e ai principio fondamentali della p.a., come trasparenza e pubblicità. 

Anche il rispetto ai principi come la legalità, la ragionevolezza, la proporzionalità, il buon andamento, ecc. Non è da oggi che questo sistema de lobbying funziona apertamente nei regimi democratici come succede in Stati Uniti. Lì, i cittadini sanno esattamente e in modo chiaro chi è il politico che difende certo tipo di interesse. E ovviamente chi è il vero titolare di quello interesse. Così, diventa possibile distinguere se quello interesse difeso è pubblico oppure privato. Solo la trasparenza e la pubblicità sono capace di questo. Vorrei dire che il lobbying formale, legale e controllato non solo torna più difficile la corruzione e la vita dei corrotti e dei corruttori, anche rispetta la democrazia, perché torna possibile ai cittadini di capire cosa fa e cosa stano facendo i politico in cui hanno dato la fiducia per rappresentare l’interesse pubblico. 

A questo punto, sono assolutamente favorevole alla regolamentazione e legalizzazione dell’attività di lobbying, principalmente in Italia, con la creazione di corsi di formazione e dell’albo professionale nazionale, essendo vietata l’esercizio dell’attività di modo informale e considerando questo un reato grave; con la pubblicizzazione di tutte le riunione tra i privati e la pubblica amministrazione, e il loro contenuto, come forma de diventare possibile un ampio controllo da parte degli organismi e istituzioni di controllo, di fiscalizzazione e di anticorruzione; obbligando i lobbisti e le aziende che lavorano con lobbying e registrare e contabilizzare il loro guadagno, rilasciando le fatture e pagando le tasse, contabilità questa che deve essere rigorosamente controllata dallo stato e dalla guardia di finanza; e obbligando i dirigenti pubblici a pubblicizzare sul sito amministrazione trasparente tutte le riunione che sono state fatte con i privati (persone fisiche o giuridiche), essendo un grave reato la non pubblicizzazione e la non trasparenza in questo senso. Penso che l’unico modo che abbiamo a disposizione per contrastare veramente la corruzione è applicare tutti i principi fondamentali che riguardano la p.a. e che già abbiamo lì alla nostra disposizione, nelle nostre mane, non lasciandogli più lì, senza uso, come lettere morte.   

Luiz Scarpelli

Advogado italo-brasiliano;
Iscritto nell'Albo dell'Ordine Degli Avvocati in Brasile (MG, SP, RJ, ES e GO);
Iscritto nell'Albo dell'Ordine Degli Avvocati in Portogallo (Coimbra, come Advogado); 
Iscritto nell'Albo dell'Ordine Degli Avvocati in Italia    (Roma, come Avvocato Stabilito); 
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